黨的二十屆三中全會提出，要深化行政案件級別管轄、集中管轄、異地管轄改革。2024年11月5日，最高人民法院黨組書記、院長張軍在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上所作的《最高人民法院關(guān)于人民法院行政審判工作情況的報告》（以下簡稱《報告》）中指出，建議更好發(fā)揮部分基層法院集中管轄簡單行政案件職能。堅持和完善行政案件集中管轄，是時代的命題與任務。
2013年1月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》規(guī)定，為確保人民法院依法獨立公正行使行政審判權(quán)，充分保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，決定在部分中級人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點工作。通過近些年試點，各地都取得了一定成效。
行政案件相對集中管轄主要有以下益處：一是有利于提升行政審判的公正性。行政案件實行集中管轄的初衷，正是為了追求提升行政審判的公正性。二是有利于行政裁判規(guī)則的統(tǒng)一。統(tǒng)一裁判尺度本質(zhì)上是國家法制統(tǒng)一在司法審判中的必然要求，類案同判有利于樹立司法權(quán)威，也滿足了人民群眾對公平正義的期待。在行政協(xié)議、農(nóng)村集體土地征收、城鎮(zhèn)房屋征收等案件中，往往涉案人數(shù)較多，影響范圍大，統(tǒng)一裁判的尺度就顯得更加重要。在行政案件集中管轄后，由于裁判組織的同一性，可以統(tǒng)一裁判口徑，在該特定區(qū)域內(nèi)更有利于做到裁判規(guī)則的統(tǒng)一。三是有利于行政審判隊伍專業(yè)化的建設。在行政案件集中管轄以后，行政訴訟案件由管轄法院集中受理，行政案件數(shù)量成倍增加，為此給集中管轄法院提供了提升行政審判專業(yè)化的良好歷練素材，必將極大提升行政審判的專業(yè)化水平。
當然，隨著行政案件集中管轄的不斷探索實踐，也難免出現(xiàn)了一些需要解決的問題。首先，集中管轄法院的審判壓力加大。行政案件在集中管轄后，管轄法院除了審理本院原有的行政案件，亦要審理其他區(qū)縣的行政案件，集中管轄法院受理的行政案件數(shù)量將比管轄前增加幾倍；其次，行政爭議協(xié)調(diào)化解的難度增大。相較于民商事案件，行政案件往往呈現(xiàn)出難以化解爭議的特征，表現(xiàn)出上訴率高、申訴率高、息訴服判率低等現(xiàn)象。為此，《報告》中提出，要探索推動行政訴訟由“一行為一案”向“一爭議一案”優(yōu)化。行政爭議的實質(zhì)性化解，很大程度上有賴于行政機關(guān)的主動作為。對于集中管轄法院而言，因與屬地行政機關(guān)并無隸屬關(guān)系，推動行政機關(guān)主動作為的難度較大；加之因地域跨度大帶來的協(xié)調(diào)時間加長、成本增加等不利因素，實質(zhì)化解行政爭議的能力與非集中管轄法院相比存在天然弱勢，從而造成集中管轄法院化解行政爭議難度相對增大、化解爭議效果欠佳的結(jié)果；對于非集中管轄法院而言，也會面臨行政審判力量萎縮的挑戰(zhàn)。在將行政案件調(diào)至其他法院管轄以后，非集中管轄法院的原行政法官面臨轉(zhuǎn)崗，而非集中管轄法院仍舊承擔普法、法律咨詢等社會責任，亦需高素質(zhì)的行政審判專業(yè)人員支撐。在行政審判力量減弱的情況下，非集中管轄法院對有效承接行政法方向的普法、法律咨詢等事宜的能力將會受到影響。
另外，異地審理行政案件，也會增加當事人的訴訟成本，他們必然會在訴訟成本與訴訟收益之間進行權(quán)衡，對于訴訟收益較小的行政案件，如交通罰款、支付社會保障金等案件，在異地的集中管轄法院提起訴訟，當事人或存在訴訟收益不能覆蓋訴訟成本的情況，很可能會因此放棄訴訟。
就以上發(fā)現(xiàn)的問題，對于如何完善基層法院行政案件集中管轄制度，筆者結(jié)合實踐提出以下幾點建議。
首先，可推動非集中管轄法院所在地建設行政爭議協(xié)調(diào)化解中心。習近平總書記強調(diào)，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。為解決集中管轄法院審理行政案件對實質(zhì)解決行政爭議存在的不足，可在非集中管轄法院所在地建設行政爭議協(xié)調(diào)化解中心。以貴州省為例，2023年貴州省開始探索在非集中管轄法院所在地建立多種模式的行政爭議協(xié)調(diào)化解中心。如貴州省黔西南州的行政爭議協(xié)調(diào)化解中心的設立即為政府主導、司法推動；或由法院主導，其他部門進行配合，如貴陽地區(qū)的貴安行政爭議協(xié)調(diào)化解中心。在夯實調(diào)解力量方面，貴州畢節(jié)地區(qū)，在市縣兩級的行政爭議化解中心，成立化解員庫和社會調(diào)解員庫；在促進化解中心實質(zhì)運行方面，畢節(jié)地區(qū)針對法院訴前、訴中推送的案件，及時確定化解員并向行政機關(guān)發(fā)出《行政爭議協(xié)調(diào)化解調(diào)解書》，由行政機關(guān)提交行政爭議實質(zhì)化解方案并進行調(diào)解。通過在非集中管轄法院所在地設立行政爭議協(xié)調(diào)化解中心，能有效減少行政案件集中管轄后調(diào)解不足的弊端，有效促進行政爭議的實質(zhì)性化解。貴州各地在行政爭議化解中心運行后行政訴訟案件明顯減少，其中貴陽市兩級人民法院2023年審結(jié)一、二審行政訴訟及行政賠償案件同比下降7.75%，遵義市行政訴訟案件2023年同比下降5.45%。
其次，要增強異地行政訴訟的便利性，把司法便民落到實處。對于征收土地、強制拆除房屋等對相對人權(quán)益影響重大的行政案件，行政相對人對案件公正審理的追求更為迫切，更愿意選擇到異地的集中管轄法院提起行政訴訟。因此，應充分尊重群眾的意愿，提供更加便捷的訴訟途徑。
再次，促進非集中管轄法院行政審判力量的建設。行政案件集中管轄制度的實施，必然會造成非集中管轄法院行政審判力量的弱化。要加強非集中管轄法院的行政審判力量建設，可從暢通集中管轄法院與非集中管轄法院的銜接，以及為訴訟當事人提供更多便利的角度開展。一方面，在非集中管轄法院可以明確由專人或?qū)ｉT團隊負責審理非訴行政執(zhí)行案件，避免有限的非訴行政執(zhí)行案件審理過于分散，以期促使審理該類案件的行政審判人員更為專業(yè)化。另一方面，由審理非訴行政執(zhí)行案件的專人或團隊負責與集中管轄法院對接，做好便利當事人訴訟的相關(guān)工作，如代當事人向集中管轄法院遞交訴狀、配合做好協(xié)調(diào)工作、送達文書等事宜。
行政審判一頭連著行政機關(guān)，一頭連著人民群眾，直接關(guān)系到人民群眾對黨和政府的信任、對社會主義法治的信心。行政案件集中管轄制度是基于我國國情所探尋的一種更有利于實現(xiàn)公正的審判制度，堅持并完善該制度，既是時代的使命，也是實現(xiàn)公平正義的必然要求。
