以問(wèn)題為導(dǎo)向 不斷深化行政案件集中管轄改革

黨的二十屆三中全會(huì)提出，要深化行政案件級(jí)別管轄、集中管轄、異地管轄改革。2024年11月5日，最高人民法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)張軍在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上所作的《最高人民法院關(guān)于人民法院行政審判工作情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）中指出，建議更好發(fā)揮部分基層法院集中管轄簡(jiǎn)單行政案件職能。堅(jiān)持和完善行政案件集中管轄，是時(shí)代的命題與任務(wù)。

2013年1月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》規(guī)定，為確保人民法院依法獨(dú)立公正行使行政審判權(quán)，充分保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，決定在部分中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作。通過(guò)近些年試點(diǎn)，各地都取得了一定成效。

行政案件相對(duì)集中管轄主要有以下益處：一是有利于提升行政審判的公正性。行政案件實(shí)行集中管轄的初衷，正是為了追求提升行政審判的公正性。二是有利于行政裁判規(guī)則的統(tǒng)一。統(tǒng)一裁判尺度本質(zhì)上是國(guó)家法制統(tǒng)一在司法審判中的必然要求，類(lèi)案同判有利于樹(shù)立司法權(quán)威，也滿(mǎn)足了人民群眾對(duì)公平正義的期待。在行政協(xié)議、農(nóng)村集體土地征收、城鎮(zhèn)房屋征收等案件中，往往涉案人數(shù)較多，影響范圍大，統(tǒng)一裁判的尺度就顯得更加重要。在行政案件集中管轄后，由于裁判組織的同一性，可以統(tǒng)一裁判口徑，在該特定區(qū)域內(nèi)更有利于做到裁判規(guī)則的統(tǒng)一。三是有利于行政審判隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化的建設(shè)。在行政案件集中管轄以后，行政訴訟案件由管轄法院集中受理，行政案件數(shù)量成倍增加，為此給集中管轄法院提供了提升行政審判專(zhuān)業(yè)化的良好歷練素材，必將極大提升行政審判的專(zhuān)業(yè)化水平。

當(dāng)然，隨著行政案件集中管轄的不斷探索實(shí)踐，也難免出現(xiàn)了一些需要解決的問(wèn)題。首先，集中管轄法院的審判壓力加大。行政案件在集中管轄后，管轄法院除了審理本院原有的行政案件，亦要審理其他區(qū)縣的行政案件，集中管轄法院受理的行政案件數(shù)量將比管轄前增加幾倍；其次，行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解的難度增大。相較于民商事案件，行政案件往往呈現(xiàn)出難以化解爭(zhēng)議的特征，表現(xiàn)出上訴率高、申訴率高、息訴服判率低等現(xiàn)象。為此，《報(bào)告》中提出，要探索推動(dòng)行政訴訟由“一行為一案”向“一爭(zhēng)議一案”優(yōu)化。行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，很大程度上有賴(lài)于行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)作為。對(duì)于集中管轄法院而言，因與屬地行政機(jī)關(guān)并無(wú)隸屬關(guān)系，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作為的難度較大；加之因地域跨度大帶來(lái)的協(xié)調(diào)時(shí)間加長(zhǎng)、成本增加等不利因素，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的能力與非集中管轄法院相比存在天然弱勢(shì)，從而造成集中管轄法院化解行政爭(zhēng)議難度相對(duì)增大、化解爭(zhēng)議效果欠佳的結(jié)果；對(duì)于非集中管轄法院而言，也會(huì)面臨行政審判力量萎縮的挑戰(zhàn)。在將行政案件調(diào)至其他法院管轄以后，非集中管轄法院的原行政法官面臨轉(zhuǎn)崗，而非集中管轄法院仍舊承擔(dān)普法、法律咨詢(xún)等社會(huì)責(zé)任，亦需高素質(zhì)的行政審判專(zhuān)業(yè)人員支撐。在行政審判力量減弱的情況下，非集中管轄法院對(duì)有效承接行政法方向的普法、法律咨詢(xún)等事宜的能力將會(huì)受到影響。

另外，異地審理行政案件，也會(huì)增加當(dāng)事人的訴訟成本，他們必然會(huì)在訴訟成本與訴訟收益之間進(jìn)行權(quán)衡，對(duì)于訴訟收益較小的行政案件，如交通罰款、支付社會(huì)保障金等案件，在異地的集中管轄法院提起訴訟，當(dāng)事人或存在訴訟收益不能覆蓋訴訟成本的情況，很可能會(huì)因此放棄訴訟。

就以上發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)于如何完善基層法院行政案件集中管轄制度，筆者結(jié)合實(shí)踐提出以下幾點(diǎn)建議。

首先，可推動(dòng)非集中管轄法院所在地建設(shè)行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解中心。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。為解決集中管轄法院審理行政案件對(duì)實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議存在的不足，可在非集中管轄法院所在地建設(shè)行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解中心。以貴州省為例，2023年貴州省開(kāi)始探索在非集中管轄法院所在地建立多種模式的行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解中心。如貴州省黔西南州的行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解中心的設(shè)立即為政府主導(dǎo)、司法推動(dòng)；或由法院主導(dǎo)，其他部門(mén)進(jìn)行配合，如貴陽(yáng)地區(qū)的貴安行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解中心。在夯實(shí)調(diào)解力量方面，貴州畢節(jié)地區(qū)，在市縣兩級(jí)的行政爭(zhēng)議化解中心，成立化解員庫(kù)和社會(huì)調(diào)解員庫(kù)；在促進(jìn)化解中心實(shí)質(zhì)運(yùn)行方面，畢節(jié)地區(qū)針對(duì)法院訴前、訴中推送的案件，及時(shí)確定化解員并向行政機(jī)關(guān)發(fā)出《行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解調(diào)解書(shū)》，由行政機(jī)關(guān)提交行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解方案并進(jìn)行調(diào)解。通過(guò)在非集中管轄法院所在地設(shè)立行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解中心，能有效減少行政案件集中管轄后調(diào)解不足的弊端，有效促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。貴州各地在行政爭(zhēng)議化解中心運(yùn)行后行政訴訟案件明顯減少，其中貴陽(yáng)市兩級(jí)人民法院2023年審結(jié)一、二審行政訴訟及行政賠償案件同比下降7.75%，遵義市行政訴訟案件2023年同比下降5.45%。

其次，要增強(qiáng)異地行政訴訟的便利性，把司法便民落到實(shí)處。對(duì)于征收土地、強(qiáng)制拆除房屋等對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響重大的行政案件，行政相對(duì)人對(duì)案件公正審理的追求更為迫切，更愿意選擇到異地的集中管轄法院提起行政訴訟。因此，應(yīng)充分尊重群眾的意愿，提供更加便捷的訴訟途徑。

再次，促進(jìn)非集中管轄法院行政審判力量的建設(shè)。行政案件集中管轄制度的實(shí)施，必然會(huì)造成非集中管轄法院行政審判力量的弱化。要加強(qiáng)非集中管轄法院的行政審判力量建設(shè)，可從暢通集中管轄法院與非集中管轄法院的銜接，以及為訴訟當(dāng)事人提供更多便利的角度開(kāi)展。一方面，在非集中管轄法院可以明確由專(zhuān)人或?qū)ｉT(mén)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)審理非訴行政執(zhí)行案件，避免有限的非訴行政執(zhí)行案件審理過(guò)于分散，以期促使審理該類(lèi)案件的行政審判人員更為專(zhuān)業(yè)化。另一方面，由審理非訴行政執(zhí)行案件的專(zhuān)人或團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)與集中管轄法院對(duì)接，做好便利當(dāng)事人訴訟的相關(guān)工作，如代當(dāng)事人向集中管轄法院遞交訴狀、配合做好協(xié)調(diào)工作、送達(dá)文書(shū)等事宜。

行政審判一頭連著行政機(jī)關(guān)，一頭連著人民群眾，直接關(guān)系到人民群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)社會(huì)主義法治的信心。行政案件集中管轄制度是基于我國(guó)國(guó)情所探尋的一種更有利于實(shí)現(xiàn)公正的審判制度，堅(jiān)持并完善該制度，既是時(shí)代的使命，也是實(shí)現(xiàn)公平正義的必然要求。